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《石首市农村集体“三资”管理办法》政策解读
财政局 | 发布时间:2019-12-12

石首市农村集体“三资”管理办法》解读


为了进一步规范我市农村集体经济组织资金、资产、资源的管理(以下简称“三资”),促进农村经济的健康持续发展和农村社会的和谐稳定,20199月,由市政府第八次常务会议研究同意,正式下发了《石首市农村集体“三资”管理办法》。《石首市农村集体“三资”管理办法》共九章五十条,对我农村集体“三资”管理作了系统的、全面的规定。为了便于大家能够更好地学习掌握、贯彻实施《石首市农村集体“三资”管理办法》,现就《石首市农村集体“三资”管理办法》作个全面解读,就有关问题作个说明,供大家参考。

 一、《石首市农村集体“三资”管理办法》出台的背景和过程

根据《湖北省财政厅、农业厅、民政厅关于印发<湖北省农村集体“三资”管理办法>的通知》鄂财农村发[2014]10号、《湖北省人民办公厅关于转发<湖北省农村集体财务管理办法>的通知》鄂政办发[2016]45号、《湖北省农业厅、省委农工部、财政厅、民政厅关于印发<湖北省村级非生产性支出管理办法>的通知》鄂农发[2018]11号等文件精神,迫切需要出台新的农村集体“三资”管理办法

2019年3月开始,市财政局成立工作专班,结合收集各乡镇办区在农村集体“三资”管理工作中的意见和存在的问题,拿出初稿,组织财政所讨论;呈送市有关领导和相关部门,广泛征求意见,完善修订此办法。

1、3月10日,财政局成立工作专班,确定本办法框架

23月11-20日,收集各乡镇办区在农村集体“三资”管理工作中意见和存在的问题。

33月21-27日,根据上级相关文件精神和针对我市农村集体“三资”管理工作中实际存在的问题拿出初稿。

43月28日,组织桃花、笔架、新厂、高陵、久合垸五个乡镇财政所所长或副所长进行讨论修改

53月28日-4月20日,讨论修改初稿后发各乡镇办区征求意见,经乡镇主要领导签字后上报,专班综合意见并完善修订

6、5月10日,向市纪监委汇报,市纪监委组织市委组织部、巡察办、财政、审计、民政、人社、公共资源交易中心等部门负责人进行讨论并修订。

7、6月7日,向陈良市长汇报,按陈良市长批示,呈送市领导李平、杜道荣、郭劲松、赵文魁及市纪监委、组织部、审计、巡察办、民政、人社、公共资源交易中心等相关部门征求意见

8、6月20日-7月10日,专班综合意见并完善修改

    9、9月11日,经市政府第八次常务会议研究同意,适当修改,市政府正式印发了《石首市农村集体“三资”管理办法》

     二、起草《石首市农村集体“三资”管理办法》的指导思想

    农村集体“三资”是农村集体经济的重要物质基础,历来受到管理者和农民群众的高度重视。长期以来,我市在对农村集体“三资”管理工作中,逐步形成了一系列的制度和办法。但由于形势的发展,条件的变化,农村集体“三资”管理办法也应当不断地修改和完善,以适应形势发展的需要。在制定新的《石首市农村集体“三资”管理办法》时,我们的指导思想是,在总结我现有农村集体“三资”管理制度和办法的基础上,充分吸取各地在农村集体“三资”管理中探索出来的经验,对全农村集体“三资”管理工作作出系统、全面的规定,为农村集体经济的发展和农村社会的和谐稳定服务。简单地说,就是要充分体现五性,即:继承性、创新性、系统性、权威性、可操作性。

    一是继承性。所谓继承性,就是说我们目前制定出台的《石首市农村集体“三资”管理办法》,不是突然凭空想像出来的,它是以上级有关文件要求和现有的农村“三资”管理办法为基础,通过对已不适应现在形势要求的规定和做法加以修改和完善,重新制定的新办法。新的管理办法共51条,绝大多数内容都是对过去已有的,而且目前仍然行之有效的内容的继承,包括一些管理规定和具体做法。比如第三章的民主管理、第四章的农村集体资金管理、第章的农村集体资产管理、第章的农村集体资源管理中的绝大多数的内容都是与过去规定基本相衔接的。只是针对过去一些已脱离了现在实际的规定作了适当的调整,根据新的法律法规的要求增加了一些新内容和表述。比如:针对农村经济形势的发展,对备用金的额度和小额支出的额度重新作了规定;比如:对票据的使用重新作了明确,规定收入必须使用省财政监制的《湖北省农村集体经济组织统一收款收据》,小额支出统一使用财政部门监制的“农村集体经济组织小额支付单”等等。

    二是创新性。制定一个新的《石首市农村集体“三资”管理办法》,肯定要突出一个“新”字,如果没有新的要求、新的内容、新的规定,也就没有必要制定新的办法了。创新性是我们制定新的《石首市农村集体“三资”管理办法》把握的一个基本原则。所谓创新,就是把老的规定办法实施以来,各地在实践中探索出来的,并被实践证明是行之有效的具体措施和办法吸收到新的管理办法中来,在全“三资”管理工作中加以推广。如第二章监管代理。对农村集体“三资”实行监管代理制度,是各地在农村集体“资产”管理工作中,探索出来的,并被实践证明是行之有效的办法。实行监管代理对于加强农村集体“三资”管理,维护农民群众切身利益、保证农村集体“三资”存量保值增值、促进农村经济发展,促进农村社会和谐稳定,推进社会主义新农村建设具有重要意义。因此,在制定新的《石首市农村集体“三资”管理办法》时,我们将监管代理作为一项重要内容,专门用一章的篇幅共5条来规定监管代理工作。其中第七条,规定了实行监管代理的前提条件,即:四权不变(所有权、收益权、审批权、使用权)。第八条规定了监管代理机构,即:一个委员会,两个中心。一个委员会是指乡镇成立“三资”管理监督委员会。两个中心是指依托财政所设立三资监管代理中心和农村集体经济产权交易中心。第九条规定了监管代理协议。第十条规定了监管工作职责。

    再如,实行收支预决算制度是一些地方针对集体经济组织年初收入无计划,年中使用无约束,年末支出无来源的乱象,采取的一条加强管理的重要举措,实行预决算制度后,使集体经济组织的乱开支的现象得到了有效的遏制。因此,在新出台的《石首市农村集体“三资”管理办法》中,我们在第二十二条规定了在农村集体“三资”管理中实行收支预决算制度。

还有,农村集体资产、资源处置实行公开招投标制度。对农村集体资产、资源处置实行招投标制度,是克服资产、资源处置中的暗箱操作,杜绝权钱交易,防止腐败,确保集体资产、资源保值、增值的一个重要举措。这一制度各地已经广泛推行,效果十分显著。因此,在新制定的《石首市农村集体“三资”管理办法》中,第三十一条明确规定,农村集体资产购置、处置、租赁、承包或出让,应当制定相关方案,明确资产的名称、数量、用途,承包、租赁、出让的条件及其价格,经农村集体经济组织成员会议或成员代表会议决定后,在乡镇“三资”管理监督委员会的领导和参与下,由乡镇或级农村集体产权交易中心组织开展招标投标工作,采取招标投标的方式进行,并签订书面合同,资产的购置、处置、租赁、承包或出让标的5-50万元以内的由乡镇实行公开招投标;标的50万元及以上的,应在级实行公开招投标。

    三是系统性。应当说,农村集体“三资”管理工作,经历了一个长期演变的过程,其管理办法也在不断的调整变化,不断地充实完善。在调整变化和充实完善过程中,我的农村集体“三资”管理办法,大多都是针对农村财务管理的,没有一个针对农村集体“三资”管理的系统的、全面的管理办法。对于一个集体来说,其资金、资产、资源本来就是一个统一的互相之间不可分的整体,因此,在管理上应当有一个统一的办法,对农村集体“三资”管理作出系统的规定。新的《石首市农村集体“三资”管理办法》就较好地解决了这个问题。首先从文件标题来看,就明确为石首市农村集体“三资”管理办法,将农村集体资金、资产、资源的管理整合在一个文件之内,涵盖了资金、资产和资源,系统全面。其次从内容来看,无论是宏观的领导责任主体、部门职责分工,还是微观的业务处理程序、票据的使用、备用金的额度等,都作了明确规定,涉及到农村集体“三资”管理的方方面面,全面具体。再次从文件结构来看,从总则到附则,共九章,涉及九个方面大的内容,用51条作了具体的规定,层次清晰明了。

    四是权威性。《管理办法》依法、依规制定,体现了法制精神。新的管理办法无论是继承的部分,还是创新的部分,都是根据国家有关政策和法律法规的规定制定的,都符合各项政策和法律规定,没有逾越法律、法规的红线。

    五是可操作性。可操作是制定管理办法的基本要求。制定一个管理办法,基层无法操作,就失去了意义。要使管理办法具有可操作性,就要在两个方面下功夫,一是规定要具体明确,不能都是空话、大话、原则话。《石首市农村集体“三资”管理办法》的各项规定都非常具体,如第二章讲监管代理,就对监管代理的前提条件、监管代理的机构设置、监管代理机构的工作职责等作了具体明确的规定。第三章讲民主管理,就对需要公开的具体事项、村务监督委员会的具体职责、报帐员的任职条件、公开的内容作了具体明确的规定。第四章讲农村集体资金管理,就对农村集体收入来源、支出范围、使用的票据、报帐的时间、备用金的额度、非生产性支出标准等作了具体明确的规定。第五章讲农村集体资产管理,就对资产的种类、资产的购置和处置程序、招投标办法等作了具体明确的规定。第六章农村集体资源管理,就对农村集体资源的登记、资源的处置、招投标办法等作了具体明确的规定。以上这些规定都清楚明了,照着做就行。二是管理办法必须符合实际。新的《管理办法》是针对我农村“三资”管理问题而制定的,新的《管理办法》的各项规定,采取的各项措施,都是我各地在实践中探索出来的并被实践检验是行之有效的,因此,推行起来并不十分困难。在《制定管理办法》征求意见的过程中,除请进来外,我们还走出去,深入基层听取了“三资”管理第一线同志们的意见。因此,新的《管理办法》是完全符合我农村实际的,便于各地落实。

    三、学习、贯彻、实施《石首市农村集体“三资”管理办法》应当把握的几个问题

    一是要明确责任主体。农村集体“三资”管理情况十分复杂,必须切实加强领导,明确责任主体。《石首市农村集体“三资”管理办法》第五条规定:市人民政府对农村集体“三资”管理工作负领导责任;乡镇人民政府对农村集体“三资”管理工作负有具体责任市财政、农业农村部门负责农村集体“三资”管理工作的督促和指导;

二是要搞好部门配合。由于农村集体“三资”构成十分复杂,有林地、水面、草地、山地、耕地等,造成其管理工作牵涉面非常广泛,涉及到农、林、牧、副、渔、国地等多个部门。因此,必须加强管理部门之间的协作配合,做到各司其职,各负其责。新的“三资”管理办法第六条规定:市财政、农业农村、民政等部门在农村集体“三资”管理工作中要各负其责,相互配合,相互支持。财政、农业农村部门负责农村集体“三资”管理日常工作的组织、指导和监督,制定管理监督措施,完善规范工作程序;财政部门负责农村集体“三资”管理的审计监督工作,指导乡镇开展农村集体“三资”管理的审计工作,指导督促基层组织进一步完善农村集体资产台账和资源登记簿,加强经济合同管理;民政部门负责指导农村集体“三资”管理的公开、公示工作,完善公开、公示办法。

三是要把握工作程序。在履行农村集体“三资”监管代理职责时,无论是资金的使用和报销,还是资产、资源的处置,都必须经过一些工作程序。对于这些程序监管代理机构必须严格遵守,不得马虎。在资金的使用和报销方面,管理办法规定,实行“签审”制度。各项日常开支须有事由说明、经手人、证明人、财务“一支笔”主管签字,并由村务监督委员会审核盖章、会计委托代理服务中心审核后方可入账,单笔支出5000元及以上的必须经村民会议或者村民代表会议审核通过,并报乡镇政府批准,同时履行审批程序。在资产、资源处置方面,管理办法规定,第三十一条规定:农村集体资产的购置、处置、租赁、承包或出让,应当制定相关方案,明确资产的名称、数量、用途,承包、租赁、出让的条件及其价格,经农村集体经济组织成员会议或成员代表会议决定后,在乡镇“三资”管理监督委员会的领导和参与下,由乡镇或级农村集体产权交易中心组织开展招标投标工作,采取招标投标的方式进行,并签订书面合同,资产的购置、处置、租赁、承包或出让达到50万元及以上的,应在级实行公开招投标。

五是要严格处理违规行为。制定制度办法的根本目的是要执行,而不是为了贴到墙上好的。对规定和制度执行不力,落实不到位,是我们工作中存在的一个最大的薄弱环节。也是我们在今后的工作中必须要坚决克服的。为了确保《石首市农村集体“三资”管理办法》的执行,在管理办法第八章,我们对违规行为处理作了规定。无论是对农村集体管理人员,还是对三资监管代理人员,对违规者都要严肃追究党纪、政纪,甚至是刑事责任。通过严格对违规行为进行严肃处理,确保农村集体资金、资产、资源不受侵害,维护广大群众的根本利益。

六是要找准职责定位。找准职责定位,不越位不缺位,是做好农村集体“三资”监管代理工作的关键。目前实行的监管代理制度,我们财政干部的职责实际上是二位一体,首先是“三资”使用管理的监督管理人员,其次是“三资”使用管理的财务代理人员。有人形象地说,既是裁判员,又是运动员。但我们决不是主人,“三资”使用管理的主人是村集体选举产生的村民委员会。我们必须找准职责定位,认真履行好自己的职责。作为“三资”使用管理的监督管理人员,必须认真监督农村集体按照国家规定,管好、用好“三资”,防止贪污腐化,以权谋私,损害集体和农民的利益。作为“三资”使用管理的财务代理人员,必须按要求认真仔细做好每一笔帐,坚决杜绝违反财经纪律的行为。至于村集体“三资”的具体使用,我们没有决定权,决定权在村集体,由村集体按程序决定。一些地方在履行监管代理职责时,越俎代疱,把村集体“三资”使用的决定权也剥夺了,严重损害了集体的利益,必须纠正。也有的地方在履行监管代理职责时,形同虚设,不该报销的支出也敢报销,不该入帐的白条也敢入帐,严重失职。为了避免克服目前在农村集体“三资”监管代理中存在的既当运动员,又当裁判员的问题。根据一些地方的探索,在管理办法中规定鼓励有条件的乡镇以政府购买服务的方式,委托具有相应资质的机构代理记帐服务。这只是一种探索,具体是否可行,还要经实践检验。


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